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PROCESSO Nº 00400.000301/99-61
ORIGEM: Procuradoria Regional da União - 5ª Região/PE
ASSUNTO: Base de cálculo do adicional por tempo de serviço e da gratificação de atividade executiva.
Parecer nº GQ - 197
Adoto, para os fins do art. 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, o anexo PARECER Nº AGU/WM-2/99, de 28 de junho de 1999, da lavra do Consultor da União, Dr. WILSON TELES DE MACÊDO, e submeto-o ao EXCELENTÍSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA REPÚBLICA, para os efeitos do art. 40 da referida Lei Complementar.
Brasília, 10 de agosto de 1999.
GERALDO MAGELA DA CRUZ QUINTÃO
Advogado-Geral da União
PARECER N. AGU/WM-2/99 (Anexo ao Parecer GQ-197)
PROCESSO N. 00400.000301/99-61
ASSUNTO: Base de cálculo do adicional por tempo de serviço e da gratificação de atividade executiva.
EMENTA :O adicional por tempo de serviço e a gratificação de atividade executiva são calculados sobre o vencimento-básico que, para esse fim, absorve a representação mensal, nos termos do art. 1º, § 1º, do Decreto-lei n. 2.333, de 1987.
PARECER
A Procuradoria Regional da União, sediada em Recife, Estado de Pernambuco, expediu o Ofício n. 047/PRU/AGU, de 17 de março de 1999, endereçado ao Sr. Advogado-Geral da União, com o seguinte teor:
"Levo à consideração de Vossa Excelência os termos da decisão proferida pela 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União, no Processo nº TC-675.118/95-6, publicada no Diário Oficial da União nº 46-E, de 10 de março de 1999 (cópia anexa), estabelecendo entendimento da ilegalidade dos pagamentos em duplicidade, da Gratificação de Atividade Executiva-GAE, bem como do Adicional por Tempo de Serviço, determinando o ressarcimento supostamente pago indevidamente a esse título.
É de se esclarecer que os Assistentes Jurídicos, Advogados da União e Procuradores Autárquicos percebem as referidas vantagens em duplicidade, em decorrência do disposto no artigo 1º, inciso I, e parágrafo 1º, do Decreto-Lei nº 2333, de 11 de junho de 1987, c.c. o artigo 5º e seus parágrafos, da Lei nº 9.366, de 16 de dezembro de 1996, que lhes assegurou a percepção da vantagem denominada Gratificação de Representação.
Tal decisão contraria frontalmente os dispositivos legais supracitados, ensejando repercussões significativas nos vencimentos/proventos dos integrantes das carreiras acima aludidas".
2. Na Decisão n. 032/99 - TCU - 1ª Câmara, relativa ao Proc. nº TC - 675118/95-6, publicada no D.O. de 10 de março de 1999, a Corte de Contas deliberou por determinar à Delegacia Regional do Trabalho em Sergipe que:
"b) interrompa o pagamento em duplicidade da Gratificação de Atividade Executiva - GAE, aos Assistentes Jurídicos ativos e inativos, caso ainda não o tenha feito;
c) interrompa o pagamento em duplicidade do Adicional por Tempo de Serviço aos Assistentes Jurídicos inativos;
d) promova as medidas necessárias ao ressarcimento dos valores pagos indevidamente aos Fiscais, Médicos e Engenheiros do Trabalho, sob a rubrica de Adicional de Periculosidade, bem como aos Assistentes Jurídicos, ativos e inativos, a título de Gratificação de Atividade Executiva - GAE e de Adicional por Tempo de Serviço, nos termos do Enunciado nº 235 da Jurisprudência deste Tribunal, a partir da data de 25.07.94, data da publicação da Decisão nº 444/94 no Boletim do tribunal"(v. a aludida Decisão do T.C.U.).
3. A juridicidade dessa decisão decorreria da fundamentação de que a "Lei Delegada nº 13, de 27/2/92, que instituiu a Gratificação de Atividade para os servidores do poder Executivo-GAE, no seu art. 1º define que o valor desta gratificação é calculado sobre o vencimento básico.
A Lei nº 8.852, de 4/2/94, no inciso I, art. 1º, define vencimento básico como a retribuição a que se refere o art. 40 da Lei nº 8.112/90, devida pelo efetivo exercício do cargo, para os servidores civis por ele regidos.
No meu entender, estes dispositivos legais mencionados acima derrogaram tacitamente o disposto no § 1º, art. 1º do DL 2.333/87. Este E. Tribunal, ao apreciar o TC - 002.652/91-1, relativo a aposentadoria de servidor no cargo de Assistente Jurídico do Ministério das Minas e Energia DECIDIU rever o cálculo das parcelas relativas ao Adicional por Tempo de Serviço e à Gratificação de Atividade Executiva - GAE, para que seja feito somente sobre o vencimento (decisão TCU nº 186/96 - 1ª Câmara. Ata nº 23, de 05/07/94)".
II
4. O Decreto-lei n. 2.333, de 1987, instituiu a representação mensal com o fito explicitado no § 1º do art. 1º, verbis:
"Art. 1º .......................................................................................... ..............................
§ 1º A representação mensal, devida aos membros do Ministério Público e da Advocacia Consultiva da União, incorpora-se aos respectivos vencimentos e salários para efeito de cálculo das demais vantagens" (O negrito foi acrescentado).
5. Os "vencimentos" e "salários" foram grafados no plural, como se vê do transcrito § 1º, apenas por motivo de flexão gramatical e são entendidos como o valor estipendiário individual fixado em lei e correspondente ao cargo e emprego efetivos, sem acréscimo de outras parcelas. Sua acepção deflui de conceito legal e doutrinário que se empresta ao termo "vencimento": na data da edição do Decreto-lei n. 2.333, haveria de ser realçado o conceito delineado no art. 119 da Lei n. 1.711, de 1952, na conformidade do qual "vencimento" "é a retribuição pelo efetivo exercício do cargo, correspondente ao padrão fixado em lei", sentido com que foi utilizada a expressão "vencimento-base" no art. 14 da Lei n. 3.780, de 1960.
6. O sentido conceptual restrito de "vencimento" tem seu jaez estratificado nos pensamentos de Hely Lopes Meirelles:
"Quando o legislador pretende restringir o conceito ao padrão do servidor emprega o vocábulo no singular - vencimento; quando quer abranger também as vantagens conferidas ao servidor usa o termo no plural - vencimentos. Essa técnica administrativa é encontradiça nos estatutos e foi utilizada no texto constitucional nas várias disposições em que o constituinte aludiu genericamente à retribuição dos agentes públicos - servidores e magistrados - estipendiados pela Administração, e não deixa qualquer dúvida quanto ao significado de vencimento, no singular" (Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 20ª ed, 1994, p. 399) (O último destaque foi acrescido).
7. Desnecessário realizar maiores incursões exegéticas com o intuito de demonstrar que o § 1º do art. 1º do Decreto-lei n. 2.333 determina a incorporação da representação mensal sobre o "vencimento", cujo sentido foi mantido pelo art. 40 da Lei n. 8.112, de 1990, porque esse vocábulo ficou definido como "a retribuição pecuniária pelo exercício do cargo público, com valor fixado em lei", no que diferiu do significado amplo que o art. 41 do mesmo Diploma Legal imprimiu à "remuneração".
8. A inteligência do art. 40 da Lei n. 8.112 foi fixada por Ivan Barbosa Rigolin, de maneira símile ao que se expôs:
"Cuida o art. 40 do vencimento do servidor, definindo-o como a retribuição pecuniária pelo exercício do cargo, cujo valor deve ser fixado em lei.
Esta definição, excessivamente sintética, é bastante importante para tudo quanto siga na lei, e para todos os efeitos pecuniários e retribuitórios do servidor público. Deve-se entender que vencimento é a retribuição básica, correspondente ao valor inicial e isolado fixado pela lei que crie cada cargo. Deve ser expresso sempre em moeda corrente do País, e significa o valor primordial sobre o qual serão calculadas todas as vantagens, os acréscimos, os adicionais e as gratificações que tenham como base o vencimento do cargo, palavra essa última que deve vir sempre escrita no singular" (Comentários ao Regime Único dos Servidores Públicos Civis, São Paulo: Saraiva, 1992, p. 97) (Destaques acrescidos).
9. A Lei n. 8.852, de 1994, efetuou inovações, de ordem conceptual, estabelecendo o conceito de vencimentos: "a soma do vencimento básico com as vantagens permanentes relativas ao cargo, emprego, posto ou graduação", o que corresponde ao sentido que a Lei n. 8.112 atribuiu ao vocábulo "remuneração".
10. Outrossim, estatuiu que "vencimento básico" consiste na "retribuição a que se refere o art. 40 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, devida pelo efetivo exercício do cargo, para os servidores civis por ela regidos". Essa "retribuição a que se refere o art. 40 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990" vem a ser precisamente o "vencimento".
11. De toda evidência que o "vencimento básico", versado na Lei n. 8.852, de 1994, art. 1º, e noutras normas compreendidas no contexto da ordem estatutária federal, corresponde ao "vencimento" (Leis ns. 1.711, de 1950, art. 119; e 8.112, art. 40) que incorpora a representação mensal, com o fim de calcularem-se vantagens a que tem direito o pessoal aludido no art. 1º, § 1º, do Decreto-lei n. 2.333.
12. O termo "vencimento" foi substituído pela expressão "vencimento-básico", na Lei n. 8.852, por mera preferência terminológica, dado tal Diploma haver inovado com o delineamento do conceito de "vencimentos" - no plural.
13. É razoável concluir-se que, ao utilizar a expressão "vencimento-básico", a legislação posterior à vigência do Decreto-lei n. 2.333, não tornou este inaplicável relativamente às leis novas: "vencimento" e "vencimento-básico" possuem as mesmas natureza e finalidade. Estas persistem quando o "vencimento" e o "vencimento-básico" absorvem a representação mensal, ou seja, eles não experimentam qualquer modificação quanto às próprias características.
14. Harmônico com essa identidade constatada na essência do "vencimento" e "vencimento-básico" é o fato de o art. 67 da Lei n. 8.112, na redação original, haver estabelecido que o adicional por tempo de serviço calculava-se com base no "vencimento de que trata o art. 40", termo utilizado pelo Decreto-lei n. 2.333, e, na redação dada pela Lei n. 9.527, de 1997, ele era apurado com suporte no "vencimento-básico", posto que era o mesmo o valor considerado para determinar-se o quantum a ser percebido pelo servidor. A modificação de terminologia operou-se em virtude da precedente conceituação do "vencimento-básico" procedida pela Lei n. 8.852, aludida nos itens 9 e 10 deste expediente (é-de ser notado que o art. 67 da Lei n. 8.112 foi revogado pela Medida Provisória n. 1.815-3, de 2 de junho de 1999).
15. O cálculo da gratificação de atividade executiva efetiva-se sobre o "vencimento-básico" pelo mesmo motivo de a ordem jurídica consubstanciar o conceito deste, todavia sem a pretensão de alterar-se implicitamente o critério de incorporação da representação mensal.
16. Em casos tais, o óbice legal, que se pretender antepor ao cálculo de vantagem incidente sobre o vencimento-básico e a representação mensal, há de vir explicitado, a exemplo do que se verificou com a gratificação temporária (art. 17, § 3º, da Lei n. 9.028, de 1995) e as gratificações provisória e de desempenho de função essencial à justiça (art. 15, § 1º, da Lei n. 9.651, de 1998).
17. Os preceitos regradores do cálculo do adicional por tempo de serviço e da gratificação de atividade executiva não apresentam qualquer incompatibilidade com o § 1º do art. 1º do Decreto-lei n. 2.333, de modo a expressar inaplicabilidade do último.
18. Se o jaez da matéria tornasse apropriado o exame da vigência do art. 1º, § 1º, do Decreto-lei n. 2.333, em face da alvitrada derrogação, conseqüente de as mencionadas vantagens serem calculadas com fulcro no "vencimento-básico", dir-se-ia que, na espécie, deve preponderar o entendimento clássico de que a disposição geral (preceitos regedores do cálculo do adicional por tempo de serviço e da gratificação de atividade executiva e o art. 1º, I, da Lei n. 8.852) não revoga a especial (art. 1º, § 1º, do Decreto-lei n. 2.333), inclusive em vista da seguinte preleção de Carlos Maximiliano: essa máxima prevalece "no sentido de não poder o aparecimento da norma ampla causar, só por si, sem mais nada, a queda da autoridade da prescrição especial, vigente. Na verdade, em princípio, se não presume que a lei geral revogue a especial: é mister que esse intuito decorra claramente do contexto" (Hermenêutica e Aplicação do Direito, Rio de Janeiro: Forense, 9ª ed, 1979, p. 360).
19. Se vislumbre houvesse de antinomia na coexistência do Decreto-lei n. 2.333, art. 1º, § 1º, com a disciplina do adicional por tempo de serviço e da gratificação de atividade executiva, não haveria de desenvolver-se a interpretação derrogante, porque ausente o critério de que, quando "entre duas normas jurídicas ou entre algumas delase um princípio incontestado de direito surgir uma incompatibilidade irredutível, que exclua toda possibilidade jurídica de conciliação, uma das normas deve, fatalmente, ser havida por inexistente" (Vicente Ráo - O Direito e a Vida dos Direitos, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 4ª ed, vol. I, 1997, p. 495).
20. A doutrina preconiza que o interprete observe diretrizes ao apreciar expressões incompatíveis, dentre as quais é enfatizada a de que, se existe contradição entre a "regra geral e a peculiar, específica, esta, no caso particular, tem a supremacia. Preferem-se as disposições que se relacionam mais direta e especialmente com o assunto de que se trata: In toto jure generi per speciem derogatur, et illud potissimum habetur quod ad speciem directum est - "em toda disposição de Direito, o gênero é derrogado pela espécie, e considera-se de importância preponderante o que respeita diretamente à espécie"(Carlos Maximiliano, op. cit, p. 135).
III
21. Em suma, a realçada sintonia entre o art. 1º, § 1º, do Decreto-lei n. 2.333 e os dispositivos pertinentes ao cálculo do adicional por tempo de serviço e da gratificação de atividade executiva, autoriza a conclusão de que aplica-se o primeiro na apuração do valor dos últimos.
22. Esse o entendimento que, se adotado pelo Sr. Advogado-Geral da União e publicado no Diário Oficial, após aprovação do Presidente da República, deverá ser observado pela Administração, por imperativo da Lei Complementar n. 73, de 1993, art. 40, § 1º.
Sub censura.
Brasília, 28 de junho de 1999.
WILSON TELES DE MACÊDO
Consultor da União
_________________
PARECER: GQ - 197
NOTA: A respeito deste parecer o Excelentíssimo Senhor Presidente da República exarou o seguinte despacho: "Aprovo. Em 10.8.99". Publicado na íntegra no Diário Oficial de 12 de agosto de 1999, p.7.

* Este texto não substitui a publicação oficial.

Identificação

Tipo de Ato Número Sigla Data
Pareceres GQ-197 AGU 28/06/1999
Data Adoto: Data Aprovo:
10/08/1999 10/08/1999

Cargo Nome
Advogado-Geral da União GERALDO MAGELA DA CRUZ QUINTÃO Advogado
Consultor-Geral da União WILSON TELES DE MACEDO Autor

Ementa

O adicional por tempo de serviço e a gratificação de atividade executiva são calculados sobre o vencimento-básico que, para esse fim, absorve a representação mensal, nos termos do art. 1º, § 1º, do Decreto-lei n. 2.333, de 1987.

Assunto

Base de cálculo do adicional por tempo de serviço e da gratificação de atividade executiva.

Dados da Publicação

Situação da Publicação: Data: Fonte: Seção
Publicação 12/08/1999 Diário Oficial da União
Observação:
Nota de Publicação::
p.7