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Despacho do Presidente da República sobre o Parecer nº GQ-127: "De acordo". Em 26-6-97.
Parecer nº GQ - 127
Adoto, para os fins do art. 41 da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, o anexo PARECER Nº AGU/WM-05/97, de 27 de maio de 1997, da lavra do Consultor da União, Dr. WILSON TELES DE MACÊDO, e submeto-o ao EXCELENTÍSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA REPÚBLICA, para os efeitos do art. 40 da referida Lei Complementar.
Brasília, 26 de junho de 1997.
GERALDO MAGELA DA CRUZ QUINTÃO
Advogado-Geral da União
PARECER N. AGU/WM-05/97 (Anexo ao Parecer nº GQ - 127)
PROCESSO N. 25000.015495/94-47
ASSUNTO: Apuração de responsabilidade administrativa de servidores em exercício na Secretaria de Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde.
EMENTA: Nada obstante a advertência ser a penalidade estatuída para os casos de inobservância de dever funcional, os fatores de graduação de pena, especificados no art. 128 da Lei n. 8.112, de 1990, podem justificar punição mais grave.
PARECER
Denúncias de irregularidades, perpetradas na Secretaria de Vigilância Sanitária, veicularam nos meios de comunicação ou foram apresentadas à direção superior do Ministério da Saúde, advindo, daí, a instauração do presente processo disciplinar, que proporcionou a responsabilização dos seguintes indiciados, após a apuração dos ilícitos que lhes foram imputados, no relatório final (fls. 1.513 a 1.569):
1 - omitiu-se em comunicar ao Ministro de Estado as denúncias a este endereçadas, em apurá-las e em fornecer informações a uma comissão a respeito das mesmas irregularidades. Penalidade: destituição de cargo em comissão;
2 - exerceu atividade incompatível com o cargo de Secretário de Vigilância Sanitária. Penalidade: destituição de cargo em comissão;
3 - obstou a publicação do registro de produtos analisados e aprovados com observância das normas pertinentes; omitiu-se na apuração de irregularidade consistente na publicação de saneante e de diversos produtos alimentícios, sem análise técnica; e recebeu vantagem em razão do exercício de suas atribuições. Penalidade: conversão de exoneração em destituição de cargo em comissão;
4 - autorizou irregularmente a aquisição de passagens aéreas e o pagamento de diárias e firmou declaração consignando irreal análise e aprovação de produtos. Penalidade: destituição de cargo em comissão;
5 - recebeu vantagem em razão do exercício do cargo. Penalidade: conversão de exoneração em destituição de cargo em comissão;
6 - assinou guias de retirada de documentos, de forma a ficar recôndita sua identidade. Penalidade: suspensão por quarenta dias.
2. A Consultoria Jurídica do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado anuiu à aplicação das penalidades a e a, todavia, em relação aos demais indiciados, assim concluiu (Parecer CONJUR/MARE nº 296/95 - fls. 1.613 a 1.668):
a) - inflição da penalidade de advertência, dado que o indiciado não teria incorrido em desídia, mas apenas inobservou o disposto nos arts. 116, incisos I e IV, e 117, item IV, da Lei n. 8.112, de 1990;
b) - não teria sido configurada a desídia. Entretanto, referido pronunciamento é silente a respeito da inflição de penalidade. A proposta de conversão de exoneração em destituição de cargo em comissão está consignada na E.M. nº 126/MARE, de 16 de agosto de 1996, do Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do Estado (fls. 1.670/1.671);
c) - haveria de ser apenada com advertência, não fosse sua aposentadoria, considerando que a transgressão dos itens I, III e IX do art. 116 da Lei n. 8.112, de 1990, ensejaria essa punição;
d) - a penalidade de advertência seria cabível, uma vez que restou apurado o descumprimento dos deveres a que se referem os itens I, II, III e IX do art.116 da Lei n. 8.112, de 1990.
3. A Subchefia para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República comungou no entendimento do MARE, com exceção da penalidade alvitrada para destituição de cargo em comissão), uma vez que os dispositivos transgredidos ensejariam apenas a suspensão (Nota nº 4231/96/SAJ/PR-CZ, de 20/12/96). Impende observar que, nos casos de transgressões a que se comina a penalidade de suspensão, por força de comando expresso do art.135 da Lei n. 8.112, inflige-se a destituição de cargo em comissão, desde que este seja desempenhado por quem não possui vinculação efetiva.
4. É indene de dúvidas que o MARE e a Subchefia para Assuntos Jurídicos reconhecem a materialidade dos ilícitos e as respectivas autorias. O dissenso é pertinente, tão-só, à tipificação de ilícitos e à graduação de penalidades.
5. Na maneira de pensar da Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde, à exceção de e de, a quem propõe a punição de advertência, os demais indiciados devem ser absolvidos, porque as infrações que lhes foram imputadas não teriam sido caracterizadas (Parecer CJ nº 38/96 - fls. 1.680 a 1.704).
II
6. O colegiado apurou as graves irregularidades de maneira satisfatória e com imparcialidade, determinando as infrações e as respectivas autorias. É caso típico de compulsório acatamento do relatório da c.i, estatuído pelo art. 168, caput, da Lei n. 8.112, de 1990.
7. Os tipos das condutas delituosas dos indiciados, ligados aos deveres e proibições, não impedem a aplicação de punições mais graves que as previstas em lei, como regra geral (arts. 129 e 130 da Lei n. 8.112), em vista da gravidade da infração e suas repercussões para a Administração.
8. Assim é que a apenação do servidor faltoso é compulsória e pode ser agravada pela autoridade julgadora, de lege lata, pois o art. 128 da Lei n. 8.112 estabelece que, na "aplicação das penalidades serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para o serviço público, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais".A Lei impõe à autoridade que, na oportunidade do julgamento, observe esses aspectos, mas, tão-só, para, num juízo de valor, graduar a penalidade. Extrapolaria o sentido e o alcance do regramento da matéria considerar esses aspectos com o fito de descaracterizar o ilícito administrativo ou de amenizar indevidamente a punição, sob o pretexto singelo de que somente teriam sido inobservados deveres ou transgredidas proibições.
9. Autoriza pena mais grave que a advertência, com o seguinte jaez, o próprio art. 129 da Lei n. 8.112, cuja positividade foi invocada como único motivo para justificar a aplicação da penalidade apenas de advertência a, a a:
"Art. 129. A advertência será aplicada por escrito, nos casos de violação de proibição constante do art. 117, incisos I a VIII, e de inobservância de dever funcional previsto em lei, regulamentação ou norma interna, que não justifique imposição de penalidade mais grave".(Destacou-se).
10. Assim Ivan Barbosa Rigolin expressou sua opinião a respeito da inteligência do transcrito art. 129, verbis:
"Prescreve ainda o artigo que, caso deixe de observar dever funcional previsto em lei, regulamentação ou norma interna, será o servidor advertido, quando aquela falta não determine imposição de penalidade mais grave. Quem decide se cabe ou não pena mais grave é evidentemente a Administração, por suas autoridades competentes a cada caso, e conforme o critério estabelecido no art. 128" (Comentários ao Regime Único dos Servidores Públicos Civis, São Paulo: Ed. Saraiva, 1992, p. 220).
11. A regra contida no art. 128, aludido no item anterior, induziu Rigolin à meditação de que a "gravidade da infração cometida pelo servidor tem relação direta com os danos que dela provenham para o serviço público, uma vez que tentativas infracionais de que não redundem prejuízos para a Administração não podem, evidentemente, ser penalizadas com a mesma virulência que aquelas exitosas, as quais efetivamente a lesaram. Levam-se em conta também, para aquilatar a penalidade mais adequada a cada infração cometida, circunstâncias que agravem ou que atenuem a punibilidade do servidor infrator, sem cujo exame não poderia restar justa e imparcial a aplicação de qualquer penalidade... Apenas do necessário exame conjunto e do confronto de todos esses elementos poderá a Administração enquadrar seu servidor em algum tipo penal da L. 8.112, bem como ter os primeiros parâmetros ao procedimento punitivo que lhe deve aplicar". (Op. cit, pp. 219/220).
12. O exame do contexto dos autos imprimem a convicção de que a gravidade, as conseqüências para a moralidade administrativa e o teor das infrações, enumeradas no relatório final e no primeiro item deste expediente, justificam a conclusão da c.i, que logrou comprovar e especificar os fatos, com indicação das correspondentes provas. Apenação é mera e inevitável decorrência das regras inseridas na Lei n. 8.112, inclusive o art. 168, mormente em se considerado que a comissão vivenciou a apuração das faltas disciplinares e, destarte, tinha as melhores condições para aquilatar sua veracidade com maior exatidão.
13. Os fatos, versados no processo disciplinar sob comento, são graves e extrapolaram o âmbito do Ministério da Saúde, com repercussões nos meios de comunicação, na Secretaria de Assuntos Estratégicos e na Presidência da República, conforme inclusive se verifica da Nota nº 40/94, de 31 de agosto de 1994, endereçada ao Presidente da República pelo então Ministro de Estado da Saúde (fls. 264/269)e das declarações prestadas por (fls. 215/220 e 461/463).
14. É inconteste que e omitiram-se em não promover a apuração imediata das irregularidades de que tinham ciência, como o determina o art. 143 da Lei n. 8.112, além das outras infrações especificadas no primeiro item deste parecer.
15. Não obstante afigurar-se louvável o zelo demonstrado pelos Órgãos jurídicos do MARE e do Ministério da Saúde, no que alude à particularidade de as transgressões cometidas por e (omissão em promover a apuração de irregularidades) não caracterizariam a desídia, porquanto essa falta pressupõe pluralidade de atos, é oportuno ponderar o posicionamento de doutrinadores consistente em admitir a viabilidade de uma única conduta funcional configurar essa falta. A seguir, são reproduzidas algumas opiniões doutrinárias que corroboram essa linha de raciocínio, verbis:
"DESÍDIA". Derivado do latim desidia, de desidere (estar ocioso), é tido, na terminologia do Direito Trabalhista, como o desleixo, a desatenção, a indolência, com que o empregado executa os serviços que lhe estão afetos... A desídia habitual, equivalente à negligência contumaz, reveledora de sucessivos e injustos desleixos, justifica a despedida, pois que, por ela, dia a dia, pode o empregado ou trabalhador causar prejuízos ou transtornos ao andamento dos serviços, não somente os que lhe são afetos, mas aos de todo o estabelecimento"(De Plácido e Silva - Vocabulário Jurídico, Rio de Janeiro: Forense, 1989, 11ª ed., p. 53/4).
"8. Desídia (e). É falta culposa, e não dolosa, ligada à negligência: costuma caracterizar-se pela prática ou omissão de vários atos (comparecimento impontual, ausências, produção imperfeita); excepcionalmente poderá estar configura em um só ato culposo muito grave; se doloso ou querido pertencerá a outra das justas causas.
Desídia caracteriza-se pela repetição de faltas. Sem a prova da aplicação de advertência ou suspensão, não há configurado de desídia. Faltas, seja em que número for, se não advertido ou punido o empregado, são tidas como perdoadas ou justificadas (TST, RR 7.371/86.4, Barata Silva, Ac. 2ª T., 2.217 87).
Caracteriza-se como desidioso no desempenho de sua obrigação contratual o médico que tendo realizado cirurgia em menor, abandona o seu dever de assistência ao paciente, ausentando-se do trabalho por vários dias, ocasionando a perda de órgão, por necrose devida ao mau atendimento, sobretudo se prova técnica conclui por imperícia, negligência e imprudência do reclamante como causa do agravamento da situação do paciente (TFR, RO 5.609-PE, Dias Trindade, Ac. 1ª T.).
Persistindo as faltas e atrasos no serviço após a aplicação das penalidades de advertência e suspensão, caracteriza-se a desídia (TFR, RO 7.346-RJ, Assis Toledo).
Constitui justa causa - desídia - faltas injustificadas reiteradas, atrasos ao serviço e saídas adiantadas, em ordem de autorizar a rescisão do pacto laboral (TRT, 10ª Reg., RO 2.194/85, João Rosa, Ac. 1ª T., 2.446/86)" (Valentim Carrion - Comentários à Consolidação da Leis do Trabalho, 18ª ed., São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1994, pp. 362/3);
"11. Desidioso é o empregado que, na execução do serviço, revela má vontade e pouco zelo. Essa falta só se concretiza, como é óbvio, na empresa. Embora a desidia se prove, na maioria dos casos, através de atos repetidos, é admissível a sua caracterização com um único ato. Russomano nos dá exemplo do eletricista que inutiliza máquinas da empresa em virtude de erro cometido na instalação elétrica."(Eduardo Gabriel Saad - CLT Comentada, 23ª ed., São Paulo: Ed. LTr Ltda, p. 326);
"O empregado tem a obrigação de ser ativo, diligente e interessado nas tarefas que lhe entregam.
A desídia é a violação desse dever: é a negligência, a imprudência, a má vontade revelada pelo empregado na execução de seus encargos.
É, portanto, uma daquelas justas causas que só se realizam dentro das empresas, durante o serviço ou com reflexo no trabalho.
Assume ela mil formas diferentes na vida prática. Os modos mais comuns de revelação da negligência ou da imprudência do empregado são: pouca produção, produção de mercadorias de qualidade inferior, faltas repetidas e injustificadas ao trabalho, chegadas tardias ao serviço, serviços mal executados etc.
Quando a desídia é intencional, como na sabotagem, onde há a idéia preconcebida de causar prejuízos ao empregador, por esse aspecto doloso, ela se identifica com a improbidade.
A desídia propriamente dita, de que trata a alínea E deste dispositivo, é a desídia indeliberada, a desídia culposa, através da qual se processa a violação dos deveres funcionais do obreiro por negligência ou imprudência. Embora Jorge Severiano Ribeiro entenda que só há desídia quando houver negligência é forçoso reconhecer que o motorista que, imprudentemente, ocasiona acidente no veículo que lhe foi confiado, atuou sem a atenção necessária e pode ser dispensado, por ter agido com desídia(op.cit., p. 151).
Não são, porém, os pequenos lapsos da produção, os pequenos erros técnicos do empregado, as pequenas faltas de atenção que criam a desídia. É indispensável que tal seja repetido muitas vezes para haver a justa causa.
A desídia, por conseguinte, quase sempre aparece em uma série de faltas repetidas.
Essa, porém, é a generalidade. Não queremos dizer que um ato isolado não seja suficiente para despedir-se o trabalhador sob alegação de desídia.
Se vamos considerar a desídia através de uma de suas formas mais comuns - ausências injustificadas ao trabalho - é claro que a habitualidade será seu requisito essencial." (Mozart Victor Russomano -Comentários à CLT, 13ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 1990, p. 561).
16. Especificamente quanto à transgressão do disposto no art. 143 da Lei n. 8.112, Ivan Barbosa Rigolin externa sua opinião de que a "inércia, a inação da autoridade ,a sua omissão, quando ciente de fatos graves envolvendo servidores ou o serviço, poderá acarretar-lhe mesmo o enquadramento no tipo previsto no art. 117, XV, da L. 8.112, qual seja proceder de forma desidiosa; tal significa omitir-se ou neglienciar na defesa dos interesses que lhe compete administrar. Desse enquadramento, em um processo disciplinar, podem, naturalmente, resultar graves conseqüências àquela autoridade" (Comentários ao Regime Único dos Servidores Públicos Civis, São Paulo: Saraiva, 1992, p. 244).
17. Todavia, esse tratadista examinou a viabilidade da incidência do disposto no art. 117, XV, combinado com o art. 132, III, da Lei n. 8.112, e entendeu que o "inciso XV é de uma generalidade tão evasiva e difusa que não tem o menor cunho de praticidade, nem com isso a menor exeqüibilidade objetiva. O que para um julgador é desídia é para outro estrito cumprimento do dever. Apenas casos extremos serão, na hipótese, apenados ou investigados com detença"(Op. cit, p. 561).
18. Porque a inobservância de norma interna da Administração exige se adotem providências, previstas em lei, para que seja determinada a verdade dos fatos e, em decorrência, restabelecida a ordem social, o art. 143 da Lei n. 8.112 atribui à autoridade administrativa o poder-dever de efetivar, sem delongas, a apuração de irregularidade de que seja cientificada, mediante sindicância ou processo disciplinar. Não o fazendo, incorre no crime de condescendência criminosa (art. 320 do Código Penal). Assim o entendimento de Hely Lopes Meirelles, pois opina que no "campo do Direito Administrativo esse dever de responsabilização foi erigido em obrigação legal, e, mais que isso, em crime funcional, quando relegado pelo superior hierárquico, assumindo a forma de condescendência criminosa (CP, art. 320).E sobejam razões para esse rigor, uma vez que tanto lesa a Administração a infração do subordinado como a tolerância do chefe pela falta cometida, o que é um estímulo para o cometimento de novas infrações" (Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo: 20ª ed, 1995, p. 416).
III
19. No pronunciamento de fls. 1.680/1.704, não se logrou o intento nele almejado, isto é, demonstrar a descaracterização das faltas imputadas aos indiciados, no caso, por isso que foram suscitados aspectos baseados em meras idealizações, em suposições e em fundamentações jurídicas inadequadas ao regramento da tipificação de infrações, apuradas satisfatoriamente pela comissão processante. Referido entendimento é ineficaz no seu escopo de elidir a culpabilidade, que exsurge das provas coligidas.
20. Pelo que se expendeu, pode-se concluir que os ilícitos relacionados no primeiro item deste expediente, as circunstâncias em que foram praticados e as conseqüências deles advindas induzem às seguintes apenações, sugeridas pela c.i, com supedâneo nos arts. 128; 129, in fine; e 135, todos da Lei n. 8.112, porque, como asseverado, descumpriram os deveres e violaram as proibições, que se seguem:
a)penalidade de destituição de cargo em comissão - art. 116, incisos II, III e VI;
b) destituição de cargo em comissão - art. 117, item XVIII;
c) conversão de exoneração em destituição de cargo em comissão - arts. 116, item III, e 117, item XII;
d) destituição de cargo em comissão - art. 116, incisos II e III;
e) conversão de exoneração em destituição de cargo em comissão - art. 117, item XII;
f) suspensão por quarenta dias - art. 116, item II.
21. Caso tenha sido efetuada a exoneração dos servidores a quem se recomenda a aplicação da penalidade de destituição de cargo em comissão, a primeira deverá ser convertida na última (art. 135, parágrafo único, da Lei n. 8.112).
Sub censura.
Brasília, 27 de maio de 1997.
WILSON TELES DE MACÊDO
Consultor da União

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PARECER: GQ - 127
NOTA: A respeito deste parecer o Excelentíssimo Senhor Presidente da República exarou o seguinte despacho: "De acordo". Em 26.6.97. Parecer não publicado.

* Este texto não substitui a publicação oficial.

Identificação

Tipo de Ato Número Sigla Data
Pareceres GQ-127 AGU 27/05/1997
Data Adoto: Data Aprovo:
26/06/1997 26/06/1997

Ementa

Nada obstante a advertência ser a penalidade estatuída para os casos de inobservância de dever funcional, os fatores de graduação de pena, especificados no art. 128 da Lei n. 8.112, de 1990, podem justificar punição mais grave.

Assunto

Apuração de responsabilidade administrativa de servidores em exercício na Secretaria de Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde.

Indexação

, Omissão de informação, Propina, Violação de segredo, Desvio de função

Dados da Publicação

Situação da Publicação: Data: Fonte: Seção
Publicação Pareceres da AGU
Observação:
Nota de Publicação::